Orbis & Urbis: Repensar los roles del Estado en la economía. Álvaro Calix. Post Plaza de las palabras

 

 


 



 

Plaza de las palabras, en su sección Orbis&Urbis, presenta un ensayo de Álvaro Calix, escritor, investigador social y doctorado en ciencias sociales.  El ensayo en referencia es una reflexión meticulosa y esclarecedora sobre repensar el Estado en el ambito de la economia. Esto ante tantas encrucijadas y derroteros en los ambitos nacionales, regionales y globales, que van abriendo una brecha mayor en el desarrollo de los pueblos y erosionando la calidad de vida de los ciudadanos. El autor hace un recorrido en que plantea esa dicotomía entre el capitalismo  puro y extremo, y los intentos a medias de los Estados por recurrir a políticas publicas y regulaciones estatales a fin de paliar la voracidad del lucro y el individualismo. Este equilibrio entre ambos mundos no es fácil de reconciliar.  Apunta el mismo autor Hacia una mayor complementariedad entre Estado y Mercado en economías mixtas

Parte el autor de una premisa básica:  

”El debate sobre el rol del Estado ha cobrado protagonismo a partir de la crisis financiera de 2008, la emergencia climática y los efectos de la pandemia del COVID-19. La magnitud y escala de los riesgos globales no tiene precedentes en la historia universal, de la mano con los efectos disruptivos de la llamada cuarta revolución industrial.”

También el autor reconoce:

“Más allá de los rasgos específicos que debe asumir el Estado en cada ámbito de actuación, primero que nada se debe avanzar en su capacidad de cumplir los siguientes roles:

·       Garantizar un Estado de derecho que no solo se enfoque en los derechos de propiedad privada, sino también en los derechos de ciudadanía en general.

·       Promover mecanismos y procesos efectivos de deliberación y decisión democrática en distintos niveles territoriales y sectoriales.

·       Asumir como modus operandi el respeto del principio de legalidad, la maximización del bienestar social, el gobierno abierto, la transparencia y la rendición de cuentas, el servicio civil meritocrático, la visión prospectiva y la evaluación oportuna del desempeño. “

Agrega el autor algunos factores que minan la capacidad del estado para regular los mercados

·       “La información limitada de las burocracias públicas, lo que provoca ineficiencia y en especial efectos adversos no deseados.

·       Los altos costos de intervención estatal, sobre todo por la falta de un entorno competitivo que incentive la eficiencia.

·       La visión de corto plazo, motivada tanto por la propensión de los gobiernos a concentrarse en las urgencias cotidianas como por las presiones del ciclo electoral.

·       La captura del Estado por grupos de interés, lo que condiciona las políticas en su favor para obtener prebendas y un mayor poder de mercado”

 

Finalmente, aspira el autor a que haya: Estados proactivos que fijen reglas claras de juego, promueven el desarrollo de rubros virtuosos para la sociedad, fomenten la eficiencia y la equidad y que, a la vez, sean capaces de resistir la captura por parte de grupos corporativos transnacionales y nacionales.”

 

 

 

2953 palabras

 

Repensar los roles del Estado en la economía[1]

El debate sobre el rol del Estado ha cobrado protagonismo a partir de la crisis financiera de 2008, la emergencia climática y los efectos de la pandemia del COVID-19. La magnitud y escala de los riesgos globales no tiene precedentes en la historia universal, de la mano con los efectos disruptivos de la llamada cuarta revolución industrial.

La tercera década del siglo da cuenta de un proceso globalizador al ritmo de la acumulación transnacional de capital que, en su afán de eludir barreras sociales, jurídicas, políticas y ambientales que limitan su expansión, presiona por reconfigurar los Estados a su conveniencia. Esto implica facilitar su cooptación y subordinación a la lógica del crecimiento ilimitado y la mercantilización de la mayoría de las actividades societales. No obstante, las tensiones geopolíticas globales y regionales en curso, así como la conflictividad al interior de los Estados nación, plantean el reto de reestructurar la arquitectura del orden internacional para que se comprometa a reducir las asimetrías entre Estados y entre estos y el poder económico global. Dos de los principales objetivos de esta reconfiguración deberían ser: a) gestionar cooperativamente bienes públicos globales (o regionales), y b) velar para que los derechos humanos no sean sacrificados por la lógica del capital transnacional.

Es un hecho indiscutido que las capacidades de los Estados nación se han visto rezagadas ante la aceleración de los cambios multidimensionales inherentes al proceso de globalización. Esta ha derivado en un fenómeno que desterritorializa las relaciones sociales    y crea a la vez espacios propios que no coinciden con las fronteras del Estado Nación y, no menos importante, en los que dejan de funcionar los mecanismos tradicionales de regulación. Al mismo tiempo, los problemas que los Estados enfrentan para asumir los desafíos contemporáneos repercuten en forma directa sobre el desempeño de los regímenes democráticos. La tercera ola democrática que tuvo lugar entre los años setenta y los años noventa del siglo XX permitió la instauración de esta forma de gobierno en la mayor parte de países del mundo. Sin embargo, la consolidación democrática se ha visto afectada por los retos globales que exceden las capacidades nacionales. Esto ha provocado un progresivo malestar social tanto en países del sur como del norte global. Esta es una de las principales razones detrás de la emergencia de nuevos autoritarismos en diferentes países y regiones del planeta.

La dislocación de los Estados nacionales hace que estos cuenten con menores márgenes de control sobre las principales variables que determinan las dinámicas económicas y sociales. En una economía global, el desempeño de los países obedece en buena parte a los estímulos externos. Ante esta situación, las instituciones nacionales de la democracia representativa resultan ineficaces para dar respuesta a múltiples demandas propias de sociedades complejas e interconectadas. La capacidad de respuesta se ve aún más afectada por el hecho de que, sobre todo en los países menos aventajados, la democracia ha sido secuestrada por las fuerzas del mercado, así como por elites partidarias y por burocracias corruptas que yuxtaponen las relaciones clientelares a las debidas relaciones Agente-Principal. En lo que concierne a la mercantilización de la función pública, esta se expresa en  las constantes presiones para reducir un enfoque amplio del servicio público a la lógica costo-beneficio de la rentabilidad convencional.

El debilitamiento de la soberanía política de los Estados, con el fin de imponer la soberanía del capital y de los mercados, ha dañado la legitimidad de los entes públicos y ha acentuado sus falencias para responder a la crisis multidimensional. Sin embargo, durante las emergencias, cada vez más recurrentes en la actualidad, los intereses corporativos eluden responsabilidades y presionan para que sean los Estados quienes se hagan cargo de las urgencias sociales, así como del rescate de la economía. Entre tanto, la demanda de Estado por parte de la ciudadanía se sigue expandiendo. Esta situación paradójica, que enfrenta la pérdida de confianza y capacidades en contraste con la amplia demanda de Estado, requiere una vuelta de este al centro de la discusión política del desarrollo. Pero no se trata de recrear versiones pasadas de un Estado mínimo o de Estados paternalistas ineficientes, ni de Estados autoritarios al servicio de elites económicas; se trata de repensar su perfil y funciones de cara a las restricciones y oportunidades del contexto.

Más allá de los rasgos específicos que debe asumir el Estado en cada ámbito de actuación, primero que nada se debe avanzar en su capacidad de cumplir los siguientes roles:

·       Garantizar un Estado de derecho que no solo se enfoque en los derechos de propiedad privada, sino también en los derechos de ciudadanía en general.

·       Promover mecanismos y procesos efectivos de deliberación y decisión democrática en distintos niveles territoriales y sectoriales.

·       Asumir como modus operandi el respeto del principio de legalidad, la maximización del bienestar social, el gobierno abierto, la transparencia y la rendición de cuentas, el servicio civil meritocrático, la visión prospectiva y la evaluación oportuna del desempeño.

 

Hacia una mayor complementariedad entre Estado y Mercado en economías mixtas

Las diferentes experiencias de desarrollo económico, basadas en una matriz estado céntrica o en una mercado céntrica, no solo han reflejado sus carencias y sesgos, también se muestran inválidas para responder a los desafíos complejos de las economías del siglo XXI. Se requieren nuevos marcos de orientación que propicien mayor participación social en la construcción de equilibrios entre la racionalidad de Estado y la racionalidad de mercado. Lo anterior exige un quiebre epistemológico en la teoría económica, condición sine qua non para avanzar hacia una transformación social y ecológica de los procesos de producción, distribución y consumo de bienes y servicios. 

Tampoco la solución de los problemas que impiden relaciones económicas más justas y sostenibles deberían quedar al arbitrio exclusivo de la racionalidad técnica. Esta invisibiliza los conflictos y las asimetrías de poder entre actores. Se requiere también una disputa en el campo ético-político para revertir la primacía del lucro y del individualismo posesivo como categorías únicas de la economía. Se debe recuperar e incluir valores trascendentes como la solidaridad, la cooperación, la reciprocidad y el compromiso intergeneracional. El Estado debe combinar sabiamente la racionalidad política con la racionalidad técnica, subordinándolas al interés general. Asumir una oposición irreconciliable entre ambas es un desatino que atenta contra la prosperidad compartida y sostenible de las sociedades.

Desde las concepciones ortodoxas de la teoría económica en boga, se postuló que el papel del Estado en la economía debe reducirse a la mínima expresión. Esto conlleva que el aparato público se limite a garantizar los derechos de propiedad y a reducir los costos de transacción entre agentes privados. Sin embargo, en las últimas décadas a raíz de las crisis recurrentes del sistema capitalista, la economía neoclásica, en su condición de escuela dominante, ha tenido que aceptar que el desempeño de los mercados no está exento de fallas, las cuales pueden provocar distorsiones graves en la economía. Por esta razón, proponen que en algunos casos el Estado asuma corregir las deficiencias del mercado, sobre todo las que tienen que ver con los siguientes aspectos:

·       La competencia imperfecta (para enfrentar el excesivo poder de mercado de ciertas empresas,

·       La gestión de las externalidades de las actividades empresariales.

·       La provisión de bienes públicos que, por su naturaleza, serían provistas en cantidades o calidades insuficientes por el mercado de lucro.

·       La información imperfecta y/o asimétrica que dificulta la coordinación del mercado, elevando los riesgos en las decisiones de inversión y consumo de las empresas y consumidores.

Este mismo enfoque advierte que para ser efectivos en la corrección de las insuficiencias del mercado, los Estados deben evitar que los intereses partidarios, los de ciertos grupos de interés y los de las burocracias autorreferidas sesguen y corrompan las políticas económicas.

La teoría de las fallas de mercado ha permitido expandir, desde la lógica neoclásica, el papel del Estado en la economía. No obstante, desde una perspectiva holística, este enfoque se queda corto en las funciones que atañerían a los Estados para la transformación social y ecológica de las economías nacionales. Como afirma Mariana Mazzucato y otros destacados economistas como Ha-Hoon Chang, el Estado no debería participar en las relaciones económicas solo para corregir ciertas deficiencias del mercado; su espectro de actuación es mucho más amplio ya que, sobre todo, debe fomentar la equidad, el bienestar y el cambio estructural del sistema productivo. Esta actuación del Estado deberá, en todo caso, tener el cuidado de no ser tan intrusiva como para cercenar las iniciativas y los medios de vida de los individuos y grupos sociales.

·       La economía ortodoxa, tanto en lo que respecta a ciertas corrientes de  la escuela neoclásica y a tradiciones libremercadistas más radicales como la escuela austríaca, cuestionaron el enfoque de las fallas del mercado como justificación de la acción pública en la economía. Incluso durante el auge del paradigma keynesiano, desde posiciones entonces marginales, surgió el concepto de fallas de Estado para denotar que la intervención de este para resolver “problemas de eficiencia asignativa” era innecesaria y destinada al fracaso. Sostenían que los desajustes en el mercado son temporales y pueden ser resueltos por los propios agentes privados, toda vez que exista un marco definido de derechos de propiedad. Desde este campo se identificaron varios factores que torpedean la capacidad del Estado para corregir los desajustes del mercado, se destacan entre ellos:

 

·       La información limitada de las burocracias públicas, lo que provoca ineficiencia y en especial efectos adversos no deseados.

·       Los altos costos de intervención estatal, sobre todo por la falta de un entorno competitivo que incentive la eficiencia.

·       La visión de corto plazo, motivada tanto por la propensión de los gobiernos a concentrarse en las urgencias cotidianas como por las presiones del ciclo electoral.

La captura del Estado por grupos de interés, lo que condiciona las políticas en su favor para obtener prebendas y un mayor poder de mercado

 

Sin duda, estas “fallas del Estado” limitan el buen suceso de las instituciones públicas en la economía y, por ende, requieren ser consideradas en el análisis. Por lo que no se trata de imputaciones sin fundamento, pero tampoco son absolutas e irresolubles. La calidad de los Estados democráticos de derecho y de sus políticas públicas puede hacer mucho para minimizar estos sesgos. El enfoque de las fallas de Estado persigue invalidar la acción pública en la economía. Esta asunción pasa por alto que tanto el Estado como el mercado son arreglos institucionales imperfectos y no sustitutivos. La identificación de deficiencias, fallas o limitaciones no debería ser razón para negar su potencial de articulación y complementariedad. Ambas esferas son en todo caso perfectibles

Desde una perspectiva más amplia, que supere la útil pero a la vez estrecha teoría de los fallos de mercado, se podrían identificar cinco grandes dimensiones en las que se justifica la acción del Estado en la economía, a saber:

·       Contribuir a la eficiencia en la asignación de recursos escasos para la producción de bienes y servicios.

·       Procurar la estabilidad macroeconómica (atenuando los impactos de los ciclos económicos, ya sea en su fase expansiva o recesiva).

·       Promover activamente un desarrollo económico que se convierta en medio y no fin del bienestar general.

·       Promover la equidad redistributiva para reducir las brechas intolerables en la disposición de la riqueza y del bienestar, en tanto estas atentan contra la justicia y la cohesión social

·       Velar por la sostenibilidad ambiental de las actividades económicas, de modo que estas se supediten a los límites sociales y ambientales (y, con ello, proteger la biodiversidad natural y cultural, así como la reproducción de las condiciones de una vida digna para las presentes y futuras generaciones).

 

Las economías de los países en desarrollo requieren Estados proactivos para promover el desarrollo sustentable de las fuerzas productivas

El perfil de las economías en la mayoría de los países latinoamericanos calza bien como formas de capitalismo tardío y subordinado. El bienestar material de sus sociedades no se dará por una suerte de convergencia inexorable con los países más desarrollados. Desde la segunda mitad del siglo XX, tanto la teoría estructuralista de la CEPAL como la teoría de la dependencia, hicieron aportes destacados para contrarrestar los postulados de la teoría de la modernización (que describía los pasos que deberían seguir las naciones subdesarrolladas para alcanzar a los países industrializados).

En realidad, si los países más postergados no ponen en marcha una estrategia productiva que se acople a sus necesidades, tiempo y contexto, cada vez serán más rehenes de lo que se conoce como la “dependencia de la trayectoria” (Path dependency), esa misma que arrastra a nuestros países a la heterogeneidad estructural y a la inserción externa basada en la reprimarización.

Hoy, los países más aventajados, aplicando lo que Ha-Hoon Chang llama “pateando la escalera” (Kicking the ladder away), presionan al resto de países para que limiten al máximo la intervención estatal y liberalicen totalmente sus economías. Pero la verdad es que la experiencia de las potencias industriales tradicionales y de las emergentes revela que en sus inicios estas aplicaron fuertes medidas proteccionistas y, lo más importante, el Estado cumplió (y sigue cumpliendo) un rol protagónico. Su auge como potencias dista de ser un resultado espontáneo de las fuerzas del mercado. En realidad, el Estado supo coordinar las iniciativas privadas con las públicas para trazar una hoja de ruta que llevase al país a un estadio más avanzado de desarrollo productivo. Solo cuando sus sistemas productivos estuvieron fortalecidos fue que se abrieron más al comercio exterior (y que conste: no en forma total). No se trata de defender el intervencionismo estatal o el proteccionismo puro y duro, mucho menos el que tiende a promover mercados cautivos en favor de grupos corporativos ineficientes. Pero si debe reivindicarse que los Estados preserven facultades para fortalecer sus mercados internos, promuevan el empleo de calidad, coordinen con los actores privados el redireccionamiento del sistema productivo hacia la diversificación de exportaciones no primarizadas, a la vez que, en forma gradual, se abran de forma inteligente y soberana a los flujos del comercio internacional.

La lección que nos deja, por ejemplo, el despegue de los países del sudeste asiático es que el Estado no se restringió a atender fallas de mercado.  Más bien ejerció un papel activo en el diseño y aplicación de una política productiva, adecuadamente financiada, que promoviera la integración del tejido económico, así como la innovación y transferencia tecnológica para fomentar las exportaciones y aumentar la diversificación y complejidad de la producción. Esta mención no pretende inducir que las trayectorias de esos países deberían seguirse a pie juntillas en Latinoamérica. Cada país y cada región posee particularidades que deben ser consideradas en las estrategias respectivas. Eso no invalida extraer de aquellas experiencias aprendizajes que orienten las políticas productivas en nuestros países. Asimismo, las nuevas avenidas de desarrollo económico tendrían que estar alineadas con el respeto de los derechos humanos y los equilibrios biosistémicos.

Por otra parte, hay que tomar en cuenta las restricciones que han surgido en las últimas cuatro décadas, a saber, las implicaciones de formas de producción basadas en las cadenas globales de valor (CGV) y el tipo dominante de reglas internacionales de comercio e inversión. Ambos factores, estrechamente vinculados, han reducido el espacio de política nacional para una apuesta productiva más soberana. Estas restricciones no estuvieron presentes al momento de la primera ola de desarrollo industrial a fines del siglo XIX (Europa occidental y Estados Unidos) ni durante la ola de la segunda mitad del siglo XX (concentrada sobre todo en el sudeste asiático). Por tal razón, se requiere, más que nunca, que los Estados de los países menos desarrollados actúen en conjunto en las arenas globales para incidir en una redefinición de las reglas de la economía internacional.

El planeta vive hoy momentos tensos que ameritan un punto de inflexión en la manera en que se comprende y despliegan las actividades económicas. La transgresión de los límites que amenazan las distintas formas de vida obliga a trayectorias alternativas en la extracción, producción, circulación, distribución y consumo de bienes y servicios. Las escalas y ritmos de producción y consumo deben ser repensadas, por lo que se requieren enfoques alternativos sobre cómo satisfacer las necesidades humanas. La búsqueda de la innovación también tendría que buscarse en el campo social y ambiental. Asimismo, es necesario el reconocimiento de una economía plural en la que diferentes tipos de actores y racionalidades tengan cabida en la provisión de bienes y servicios. Especial mención merece el papel del Estado para proteger y desprecarizar la economía de los cuidados. Pese a la importancia de los cuidados en el sostenimiento de la economía y de la vida humana en general, estos suelen ser marginados de los enfoques y políticas dominantes.

Asimismo, el emprendimiento privado con fines de lucro tendría perfectamente cabida en un nuevo paradigma económico, pero no debería ser el canal exclusivo para la provisión de bienes y servicios. Se requiere una economía que defienda la importancia de los bienes públicos y de los bienes comunes y, no menos importante, que garantice la pluralidad de formas de organización y de propiedad, al tiempo que sea sensible a las repercusiones sociales y ambientales. Se requieren Estados abiertos que no sean meros contempladores de la iniciativa privada, sino Estados proactivos que fijen reglas claras de juego, promueven el desarrollo de rubros virtuosos para la sociedad, fomenten la eficiencia y la equidad y que, a la vez, sean capaces de resistir la captura por parte de grupos corporativos transnacionales y nacionales.



[1] Por Álvaro Cálix. Este artículo es una versión resumida del ensayo Repensar los roles del Estado en la economía: Nuevas interacciones entre mercado, Estado y sociedad civil. 2023. Publicado en diciembre de 2023 en  la Revista argentina Estado Abierto. Vol. 7 Núm. 3 (2023), pp. 35-89. El ensayo puede leerse en https://publicaciones.inap.gob.ar/index.php/EA/article/view/386/373