Plaza
de las palabras, en
su sección Orbis&Urbis, presenta un ensayo de Álvaro Calix, escritor,
investigador social y doctorado en ciencias sociales. El ensayo en referencia es una reflexión meticulosa
y esclarecedora sobre repensar el Estado en el ambito de la economia. Esto ante tantas encrucijadas y
derroteros en los ambitos nacionales, regionales y globales, que van abriendo una brecha mayor en el desarrollo de los pueblos y erosionando la calidad
de vida de los ciudadanos. El autor hace un recorrido en que plantea esa dicotomía
entre el capitalismo puro y extremo, y los intentos a medias de los Estados por recurrir
a políticas publicas y regulaciones estatales a fin de paliar la voracidad del lucro y el individualismo. Este equilibrio entre ambos mundos no es fácil
de reconciliar. Apunta el mismo autor Hacia una mayor complementariedad entre
Estado y Mercado en economías mixtas
Parte
el autor de una premisa básica:
”El debate sobre el rol
del Estado ha cobrado protagonismo a partir de la crisis financiera de 2008, la
emergencia climática y los efectos de la pandemia del COVID-19. La magnitud y
escala de los riesgos globales no tiene precedentes en la historia universal,
de la mano con los efectos disruptivos de la llamada cuarta revolución
industrial.”
También
el autor reconoce:
“Más
allá de los rasgos específicos que debe asumir el Estado en cada ámbito de
actuación, primero que nada se debe avanzar en su capacidad de cumplir los
siguientes roles:
· Garantizar un Estado de derecho que no
solo se enfoque en los derechos de propiedad privada, sino también en los
derechos de ciudadanía en general.
· Promover mecanismos y procesos
efectivos de deliberación y decisión democrática en distintos niveles
territoriales y sectoriales.
·
Asumir como modus operandi el respeto del principio de legalidad, la
maximización del bienestar social, el gobierno abierto, la transparencia y la
rendición de cuentas, el servicio civil meritocrático, la visión prospectiva y
la evaluación oportuna del desempeño.
“
Agrega el autor algunos factores que minan la capacidad del estado para regular
los mercados
·
“La información limitada de las burocracias públicas, lo que provoca
ineficiencia y en especial efectos adversos no deseados.
·
Los altos costos de intervención estatal, sobre todo por la falta de un
entorno competitivo que incentive la eficiencia.
·
La visión de corto plazo, motivada tanto por la propensión de los
gobiernos a concentrarse en las urgencias cotidianas como por las presiones del
ciclo electoral.
·
La captura del Estado por grupos de interés, lo que condiciona las
políticas en su favor para obtener prebendas y un mayor poder de mercado”
Finalmente, aspira el autor a que haya:
“Estados proactivos que fijen reglas claras de juego, promueven el
desarrollo de rubros virtuosos para la sociedad, fomenten la eficiencia y la
equidad y que, a la vez, sean capaces de resistir la captura por parte de
grupos corporativos transnacionales y nacionales.”
Repensar los roles del
Estado en la economía[1]
El debate sobre el rol del Estado ha
cobrado protagonismo a partir de la crisis financiera de 2008, la emergencia
climática y los efectos de la pandemia del COVID-19. La magnitud y escala de
los riesgos globales no tiene precedentes en la historia universal, de la mano
con los efectos disruptivos de la llamada cuarta revolución industrial.
La tercera década
del siglo da cuenta de un proceso globalizador al ritmo de la acumulación
transnacional de capital que, en su afán de eludir barreras sociales,
jurídicas, políticas y ambientales que limitan su expansión, presiona por
reconfigurar los Estados a su conveniencia. Esto implica facilitar su
cooptación y subordinación a la lógica del crecimiento ilimitado y la
mercantilización de la mayoría de las actividades societales. No obstante, las
tensiones geopolíticas globales y regionales en curso, así como la
conflictividad al interior de los Estados nación, plantean el reto de
reestructurar la arquitectura del orden internacional para que se comprometa a
reducir las asimetrías entre Estados y entre estos y el poder económico global.
Dos de los principales objetivos de esta reconfiguración deberían ser: a)
gestionar cooperativamente bienes públicos globales (o regionales), y b) velar
para que los derechos humanos no sean sacrificados por la lógica del capital
transnacional.
Es un hecho indiscutido que las
capacidades de los Estados nación se han visto rezagadas ante la aceleración de
los cambios multidimensionales inherentes al proceso de globalización. Esta ha
derivado en un fenómeno que desterritorializa las relaciones sociales y crea a la vez espacios propios que no
coinciden con las fronteras del Estado Nación y, no menos importante, en los
que dejan de funcionar los mecanismos tradicionales de regulación. Al mismo
tiempo, los problemas que los Estados enfrentan para asumir los desafíos
contemporáneos repercuten en forma directa sobre el desempeño de los regímenes
democráticos. La tercera ola democrática que tuvo lugar entre los años setenta
y los años noventa del siglo XX permitió la instauración de esta forma de gobierno
en la mayor parte de países del mundo. Sin embargo, la consolidación
democrática se ha visto afectada por los retos globales que exceden las
capacidades nacionales. Esto ha provocado un progresivo malestar social tanto
en países del sur como del norte global. Esta es una de las principales razones
detrás de la emergencia de nuevos autoritarismos en diferentes países y
regiones del planeta.
La dislocación de los Estados
nacionales hace que estos cuenten con menores márgenes de control sobre las
principales variables que determinan las dinámicas económicas y sociales. En
una economía global, el desempeño de los países obedece en buena parte a los
estímulos externos. Ante esta situación, las instituciones nacionales de la
democracia representativa resultan ineficaces para dar respuesta a múltiples
demandas propias de sociedades complejas e interconectadas. La capacidad de
respuesta se ve aún más afectada por el hecho de que, sobre todo en los países
menos aventajados, la democracia ha sido secuestrada por las fuerzas del
mercado, así como por elites partidarias y por burocracias corruptas que yuxtaponen
las relaciones clientelares a las debidas relaciones Agente-Principal. En lo que concierne a la
mercantilización de la función pública, esta se expresa en las constantes presiones para reducir un
enfoque amplio del servicio público a la lógica costo-beneficio de la
rentabilidad convencional.
El debilitamiento de la soberanía
política de los Estados, con el fin de imponer la soberanía del capital y de
los mercados, ha dañado la legitimidad de los entes públicos y ha acentuado sus
falencias para responder a la crisis multidimensional. Sin embargo, durante las
emergencias, cada vez más recurrentes en la actualidad, los intereses
corporativos eluden responsabilidades y presionan para que sean los Estados
quienes se hagan cargo de las urgencias sociales, así como del rescate de la
economía. Entre tanto, la demanda de Estado por parte de la ciudadanía se sigue
expandiendo. Esta situación paradójica, que enfrenta la pérdida de confianza y
capacidades en contraste con la amplia demanda de Estado, requiere una vuelta
de este al centro de la discusión política del desarrollo. Pero no se trata de
recrear versiones pasadas de un Estado mínimo o de Estados paternalistas
ineficientes, ni de Estados autoritarios al servicio de elites económicas; se
trata de repensar su perfil y funciones de cara a las restricciones y
oportunidades del contexto.
·
Garantizar un Estado de derecho que no solo se enfoque en los derechos de
propiedad privada, sino también en los derechos de ciudadanía en general.
·
Promover mecanismos y procesos efectivos de deliberación y decisión
democrática en distintos niveles territoriales y sectoriales.
·
Asumir como modus operandi el respeto del principio de legalidad,
la maximización del bienestar social, el gobierno abierto, la transparencia y
la rendición de cuentas, el servicio civil meritocrático, la visión prospectiva
y la evaluación oportuna del desempeño.
Hacia una mayor complementariedad entre
Estado y Mercado en economías mixtas
Las diferentes experiencias de
desarrollo económico, basadas en una matriz estado céntrica o en una mercado
céntrica, no solo han reflejado sus carencias y sesgos, también se muestran
inválidas para responder a los desafíos complejos de las economías del siglo
XXI. Se requieren nuevos marcos de orientación que propicien mayor
participación social en la construcción de equilibrios entre la racionalidad de
Estado y la racionalidad de mercado. Lo anterior exige un quiebre
epistemológico en la teoría económica, condición sine qua non para
avanzar hacia una transformación social y ecológica de los procesos de
producción, distribución y consumo de bienes y servicios.
Tampoco la solución de los problemas
que impiden relaciones económicas más justas y sostenibles deberían quedar al
arbitrio exclusivo de la racionalidad técnica. Esta invisibiliza los conflictos
y las asimetrías de poder entre actores. Se requiere también una disputa en el
campo ético-político para revertir la primacía del lucro y del individualismo
posesivo como categorías únicas de la economía. Se debe recuperar e incluir
valores trascendentes como la solidaridad, la cooperación, la reciprocidad y el
compromiso intergeneracional. El Estado debe combinar sabiamente la
racionalidad política con la racionalidad técnica, subordinándolas al interés
general. Asumir una oposición irreconciliable entre ambas es un desatino que
atenta contra la prosperidad compartida y sostenible de las sociedades.
Desde las concepciones ortodoxas de la
teoría económica en boga, se postuló que el papel del Estado en la economía
debe reducirse a la mínima expresión. Esto conlleva que el aparato público se
limite a garantizar los derechos de propiedad y a reducir los costos de
transacción entre agentes privados. Sin embargo, en las últimas décadas a raíz
de las crisis recurrentes del sistema capitalista, la economía neoclásica, en
su condición de escuela dominante, ha tenido que aceptar que el desempeño de
los mercados no está exento de fallas, las cuales pueden provocar distorsiones
graves en la economía. Por esta razón, proponen que en algunos casos el Estado asuma
corregir las deficiencias del mercado, sobre todo las que tienen que ver con
los siguientes aspectos:
·
La competencia imperfecta (para enfrentar el excesivo poder de mercado de
ciertas empresas,
·
La gestión de las externalidades de las actividades empresariales.
·
La provisión de bienes públicos que, por su naturaleza, serían provistas
en cantidades o calidades insuficientes por el mercado de lucro.
·
La información imperfecta y/o asimétrica que dificulta la coordinación
del mercado, elevando los riesgos en las decisiones de inversión y consumo de
las empresas y consumidores.
Este mismo enfoque advierte que para
ser efectivos en la corrección de las insuficiencias del mercado, los Estados
deben evitar que los intereses partidarios, los de ciertos grupos de interés y
los de las burocracias autorreferidas sesguen y corrompan las políticas
económicas.
La teoría de las fallas de mercado ha
permitido expandir, desde la lógica neoclásica, el papel del Estado en la
economía. No obstante, desde una perspectiva holística, este enfoque se queda
corto en las funciones que atañerían a los Estados para la transformación
social y ecológica de las economías nacionales. Como afirma Mariana Mazzucato y
otros destacados economistas como Ha-Hoon Chang, el Estado no debería
participar en las relaciones económicas solo para corregir ciertas deficiencias
del mercado; su espectro de actuación es mucho más amplio ya que, sobre todo,
debe fomentar la equidad, el bienestar y el cambio estructural del sistema
productivo. Esta actuación del Estado deberá, en todo caso, tener el cuidado de
no ser tan intrusiva como para cercenar las iniciativas y los medios de vida de
los individuos y grupos sociales.
·
La economía ortodoxa, tanto en lo que respecta a ciertas corrientes
de la escuela neoclásica y a tradiciones
libremercadistas más radicales como la escuela austríaca, cuestionaron el
enfoque de las fallas del mercado como justificación de la acción pública en la
economía. Incluso durante el auge del paradigma keynesiano, desde posiciones
entonces marginales, surgió el concepto de fallas de Estado para denotar que la
intervención de este para resolver “problemas de eficiencia asignativa” era
innecesaria y destinada al fracaso. Sostenían que los desajustes en el mercado
son temporales y pueden ser resueltos por los propios agentes privados, toda
vez que exista un marco definido de derechos de propiedad. Desde este campo se
identificaron varios factores que torpedean la capacidad del Estado para
corregir los desajustes del mercado, se destacan entre ellos:
·
Los altos costos de intervención estatal, sobre todo por la falta de un
entorno competitivo que incentive la eficiencia.
·
La visión de corto plazo, motivada tanto por la propensión de los
gobiernos a concentrarse en las urgencias cotidianas como por las presiones del
ciclo electoral.
La captura del Estado por grupos de interés, lo que condiciona las
políticas en su favor para obtener prebendas y un mayor poder de mercado
Sin duda, estas “fallas del Estado”
limitan el buen suceso de las instituciones públicas en la economía y, por
ende, requieren ser consideradas en el análisis. Por lo que no se trata de
imputaciones sin fundamento, pero tampoco son absolutas e irresolubles. La
calidad de los Estados democráticos de derecho y de sus políticas públicas
puede hacer mucho para minimizar estos sesgos. El enfoque de las fallas de
Estado persigue invalidar la acción pública en la economía. Esta asunción pasa
por alto que tanto el Estado como el mercado son arreglos institucionales
imperfectos y no sustitutivos. La identificación de deficiencias, fallas o
limitaciones no debería ser razón para negar su potencial de articulación y
complementariedad. Ambas esferas son en todo caso perfectibles
Desde una perspectiva más amplia, que
supere la útil pero a la vez estrecha teoría de los fallos de mercado, se
podrían identificar cinco grandes dimensiones en las que se justifica la acción
del Estado en la economía, a saber:
·
Contribuir a la eficiencia en la asignación de recursos escasos para la
producción de bienes y servicios.
·
Procurar la estabilidad macroeconómica (atenuando los impactos de los
ciclos económicos, ya sea en su fase expansiva o recesiva).
·
Promover activamente un desarrollo económico que se convierta en medio y
no fin del bienestar general.
·
Promover la equidad redistributiva para reducir las brechas intolerables
en la disposición de la riqueza y del bienestar, en tanto estas atentan contra
la justicia y la cohesión social
·
Velar por la sostenibilidad ambiental de las actividades económicas, de
modo que estas se supediten a los límites sociales y ambientales (y, con ello,
proteger la biodiversidad natural y cultural, así como la reproducción de las
condiciones de una vida digna para las presentes y futuras generaciones).
Las economías de los países en
desarrollo requieren Estados proactivos para promover el desarrollo sustentable
de las fuerzas productivas
El perfil de las economías en la
mayoría de los países latinoamericanos calza bien como formas de capitalismo
tardío y subordinado. El bienestar material de sus sociedades no se dará por
una suerte de convergencia inexorable con los países más desarrollados. Desde
la segunda mitad del siglo XX, tanto la teoría estructuralista de la CEPAL como
la teoría de la dependencia, hicieron aportes destacados para contrarrestar los
postulados de la teoría de la modernización (que describía los pasos que
deberían seguir las naciones subdesarrolladas para alcanzar a los países
industrializados).
En realidad, si los países más
postergados no ponen en marcha una estrategia productiva que se acople a sus
necesidades, tiempo y contexto, cada vez serán más rehenes de lo que se conoce
como la “dependencia de la trayectoria” (Path dependency), esa misma que
arrastra a nuestros países a la heterogeneidad estructural y a la inserción
externa basada en la reprimarización.
Hoy, los países más aventajados,
aplicando lo que Ha-Hoon Chang llama “pateando la escalera” (Kicking the
ladder away), presionan al resto de países para que limiten al máximo la
intervención estatal y liberalicen totalmente sus economías. Pero la verdad es
que la experiencia de las potencias industriales tradicionales y de las
emergentes revela que en sus inicios estas aplicaron fuertes medidas
proteccionistas y, lo más importante, el Estado cumplió (y sigue cumpliendo) un
rol protagónico. Su auge como potencias dista de ser un resultado espontáneo de
las fuerzas del mercado. En realidad, el Estado supo coordinar las iniciativas
privadas con las públicas para trazar una hoja de ruta que llevase al país a un
estadio más avanzado de desarrollo productivo. Solo cuando sus sistemas
productivos estuvieron fortalecidos fue que se abrieron más al comercio
exterior (y que conste: no en forma total). No se trata de defender el
intervencionismo estatal o el proteccionismo puro y duro, mucho menos el que
tiende a promover mercados cautivos en favor de grupos corporativos
ineficientes. Pero si debe reivindicarse que los Estados preserven facultades
para fortalecer sus mercados internos, promuevan el empleo de calidad, coordinen
con los actores privados el redireccionamiento del sistema productivo hacia la
diversificación de exportaciones no primarizadas, a la vez que, en forma
gradual, se abran de forma inteligente y soberana a los flujos del comercio
internacional.
La lección que nos deja, por ejemplo,
el despegue de los países del sudeste asiático es que el Estado no se
restringió a atender fallas de mercado.
Más bien ejerció un papel activo en el diseño y aplicación de una
política productiva, adecuadamente financiada, que promoviera la integración
del tejido económico, así como la innovación y transferencia tecnológica para
fomentar las exportaciones y aumentar la diversificación y complejidad de la
producción. Esta mención no pretende inducir que las trayectorias de esos
países deberían seguirse a pie juntillas en Latinoamérica. Cada país y cada
región posee particularidades que deben ser consideradas en las estrategias
respectivas. Eso no invalida extraer de aquellas experiencias aprendizajes que
orienten las políticas productivas en nuestros países. Asimismo, las nuevas
avenidas de desarrollo económico tendrían que estar alineadas con el respeto de
los derechos humanos y los equilibrios biosistémicos.
Por otra parte, hay que tomar en
cuenta las restricciones que han surgido en las últimas cuatro décadas, a
saber, las implicaciones de formas de producción basadas en las cadenas
globales de valor (CGV) y el tipo dominante de reglas internacionales de comercio
e inversión. Ambos factores, estrechamente vinculados, han reducido el espacio
de política nacional para una apuesta productiva más soberana. Estas
restricciones no estuvieron presentes al momento de la primera ola de
desarrollo industrial a fines del siglo XIX (Europa occidental y Estados
Unidos) ni durante la ola de la segunda mitad del siglo XX (concentrada sobre
todo en el sudeste asiático). Por tal razón, se requiere, más que nunca, que
los Estados de los países menos desarrollados actúen en conjunto en las arenas
globales para incidir en una redefinición de las reglas de la economía
internacional.
El planeta vive hoy momentos tensos
que ameritan un punto de inflexión en la manera en que se comprende y
despliegan las actividades económicas. La transgresión de los límites que
amenazan las distintas formas de vida obliga a trayectorias alternativas en la
extracción, producción, circulación, distribución y consumo de bienes y
servicios. Las escalas y ritmos de producción y consumo deben ser repensadas,
por lo que se requieren enfoques alternativos sobre cómo satisfacer las
necesidades humanas. La búsqueda de la innovación también tendría que buscarse
en el campo social y ambiental. Asimismo, es necesario el reconocimiento de una
economía plural en la que diferentes tipos de actores y racionalidades tengan
cabida en la provisión de bienes y servicios. Especial mención merece el papel
del Estado para proteger y desprecarizar la economía de los cuidados. Pese a la
importancia de los cuidados en el sostenimiento de la economía y de la vida
humana en general, estos suelen ser marginados de los enfoques y políticas
dominantes.
Asimismo, el emprendimiento privado
con fines de lucro tendría perfectamente cabida en un nuevo paradigma
económico, pero no debería ser el canal exclusivo para la provisión de bienes y
servicios. Se requiere una economía que defienda la importancia de los bienes públicos
y de los bienes comunes y, no menos importante, que garantice la pluralidad de
formas de organización y de propiedad, al tiempo que sea sensible a las
repercusiones sociales y ambientales. Se requieren Estados abiertos que no sean
meros contempladores de la iniciativa privada, sino Estados proactivos que
fijen reglas claras de juego, promueven el desarrollo de rubros virtuosos para
la sociedad, fomenten la eficiencia y la equidad y que, a la vez, sean capaces
de resistir la captura por parte de grupos corporativos transnacionales y
nacionales.
[1] Por Álvaro Cálix. Este artículo es una versión resumida del ensayo Repensar los roles del Estado en la
economía: Nuevas interacciones entre mercado, Estado y sociedad civil. 2023. Publicado en diciembre de 2023 en la Revista argentina Estado Abierto. Vol. 7
Núm. 3 (2023), pp. 35-89. El ensayo puede leerse en https://publicaciones.inap.gob.ar/index.php/EA/article/view/386/373